Ani velmoci nejsou v bezpečí před ekonomickou válkou – pokud řád pod vedením USA drží pohromadě
Když RUSKO v únoru 2022 napadlo Ukrajinu, čínští představitelé se pokusili najít rovnováhu mezi dvěma v zásadě neslučitelnými zájmy. Zaprvé se snažili posílit čínské spojenectví s Ruskem, aby vyvážili americkou moc a zmírnili rostoucí strategický tlak ze strany Západu. Za druhé, ačkoli podporovali Moskvu, snažili se vyhnout jednostranným a koordinovaným sankcím namířeným proti čínské vládě, společnostem a finančním institucím.
Již rok ČíNA provádí „pekingské sezení na dvou židlích“, kdy pod rozžhaveným reflektorem mezinárodní kontroly nepohodlně balancuje mezi těmito protichůdnými cíli. Čína obecně odmítla prodávat zbraně Rusku a obcházet sankce ve prospěch Moskvy, protože zachování přístupu na globální trh je pro Peking důležitější než jakékoli ekonomické spojení s Ruskem. Jednoduše řečeno, Čína nemá zájem být zástupcem Ruska. Peking se však také snažil uchovat si svůj koláč a zároveň ho sníst tím, že podporoval ruské důvody pro konflikt, diplomaticky koordinoval své kroky s Moskvou, zatímco se opatrně zdržoval hlasování v OSN, plně využíval výhod zlevněné ruské ropy a posiloval hospodářské vazby na Rusko, které neporušovaly západní sankce. Obchod mezi Čínou a Ruskem totiž v roce 2022 vzrostl o neuvěřitelných 34,3 % na rekordních 190 miliard dolarů.
Byť se Peking snaží udržet tuto rovnováhu, vyvodil si z celé situace důležité ponaučení. Konkrétně pečlivě studoval sankční kampaň vedenou Západem. A ví, že pokud se napětí ve vztazích se Západem bude nadále stupňovat, mohou se tytéž ekonomické zbraně obrátit proti Číně. Během posledních 20 let čínští představitelé sledovali, jak Washington zdokonaluje a stále častěji nasazuje ekonomické zbraně, včetně sankcí, kontrol vývozu, investičních omezení a cel. Hlavní západní sankční kampaně se však na Čínu zpravidla nevztahovaly, protože byly zaměřeny na ekonomiky druhé kategorie, jako je Írán a Irák, nebo častěji na okrajové ekonomiky, jako je Kuba, Severní Korea a Súdán. Současný konflikt na Ukrajině konečně poskytl Pekingu příležitost prostudovat strategii, taktiku a možnosti západní sankční koalice, která se snaží ochromit jednu z největších světových ekonomik.
Samozřejmě je v některých ohledech příliš brzy na to, aby Peking mohl vyvodit z úsilí Západu o sankce proti Rusku všechna ponaučení. Sankce zahrnují jak opatření, která mají okamžitý účinek, jako je zmrazení majetku, tak i opatření, která mají v příštích letech nabýt účinku stále hlubšího. K těm druhým patří kontroly vývozu počítačových čipů a pokročilých technologií a omezení pomoci Rusku při rozvoji hlubinných, arktických a břidlicových zdrojů, na nichž závisí jeho budoucí příjmy z energetiky. Čína si však již osvojila některé klíčové poznatky, z nichž některé jsou dost alarmující. Asi nejdůležitější z nich nemá nic společného s platebními systémy nebo ropnými tankery, ale spíše se týká síly mezinárodního partnerství.
Dělej to, co říkám, ne to, co dělám
Poučení, které si Čína ze současného konfliktu odnáší, částečně odráží hluboký posun, k němuž v posledních letech došlo v jejím vlastním přístupu k ekonomické válce. Historicky Čína kritizovala sankce jednostranně vyhlášené zeměmi – především Spojenými státy – jako nelegitimní zásah do suverenity země, proti níž jsou sankce namířeny. Podle názoru Pekingu má legitimitu k uvalení sankcí na jiný členský stát OSN pouze Rada bezpečnosti OSN, kde Čína může uplatnit a uplatnila právo veta, někdy ve spolupráci s Ruskem. V posledních dvou desetiletích Čína odsoudila americké sankce vůči Kubě, Íránu, Myanmaru a dalším zemím, které překračovaly zákazy Rady, s odůvodněním, že „vážně narušují suverenitu a bezpečnost jiných zemí… a představují hrubé porušení mezinárodního práva a základních norem mezinárodních vztahů“.
Čína však po celé toto období uplatňovala svou ekonomickou sílu jednostranně proti svým protivníkům. Činila tak pouze potichu nebo často s odůvodněním, že jde o „veřejné zdraví“ nebo ochranu životního prostředí, aby potrestala společnost ze země, s níž Peking vedl diplomatický spor. Čína obecně nepřiznávala, že její trestní opatření jsou „sankcemi“, a veřejně popírala, že by tyto kroky měly cokoli společného s geopolitikou. Když byla například čínskému disidentovi Liou Siao-poovi v roce 2010 udělena Nobelova cena za mír, zhroutil se nepříliš záhadně norský vývoz lososů do Číny. V roce 2016, kdy dalajlama navštívil Mongolsko, uvízly stovky řidičů kamionů těžebního konglomerátu Rio Tinto, který vlastní 66 % předních ložisek mědi a zlata v zemi, v obrovské dopravní zácpě způsobené „dočasným“ uzavřením čínských hranic. Prosazení námořních nároků Filipín v Jihočínském moři v roce 2014 vedlo k náhlému prohlášení Číny, že tuny filipínských banánů jsou kontaminovány pesticidy; Filipíny dočasně ztratily nejdůležitější trh pro jeden ze svých největších vývozních artiklů. Podobně rozmístění amerického systému protiraketové obrany v Jižní Koreji, který dodal jihokorejský konglomerát Lotte, vedlo v roce 2017 k tomu, že Čína uzavřela 90 supermarketů Lotte v Číně z důvodu „požární bezpečnosti“. Čína rovněž v tichosti nařídila svým turistickým institucím, aby snížily počet čínských skupinových zájezdů do Jižní Koreje. Odhaduje se, že Jižní Korea v důsledku toho přišla o příjmy ve výši 5,1 miliardy dolarů.
V těchto případech Peking zjevně chtěl, aby cílové země – a svět – pochopily, že se jedná o geopoliticky motivovaná opatření; cílem bylo potrestat určité politiky těchto zemí a odradit je od budoucích rozhodnutí a chování, které by znevýhodňovalo Čínu. Neformální povaha těchto opatření však Číně umožnila, aby je bez jakéhokoli vysvětlení zvýšila nebo snížila, a Pekingu umožnila držet se svého veřejného tvrzení, že jednostranná donucovací ekonomická opatření nemají v mezinárodním systému místo.
Ekonomický arzenál Pekingu je nyní kompletní
V posledních třech letech však Čína změnila kurz. Rázně se chopila jednostranných hospodářských opatření a vytvořila vlastní kopie všech hlavních zbraní amerického hospodářského a finančního arzenálu. V roce 2020 začalo čínské ministerstvo zahraničních věcí cíleně zmrazovat majetek a vydávat zákazy vydávání víz představitelům Kanady, Spojeného království, Spojených států a Evropské unie, kteří kritizovali kroky Pekingu v Sin-ťiangu a Hongkongu – což je krok převzatý ze sankcí amerického ministerstva financí a ministerstva zahraničí vůči čínským úředníkům a skupinám. V témže roce čínské ministerstvo obchodu vytvořilo seznam nespolehlivých subjektů, který má určeným společnostem omezit přístup k čínskému zboží a investicím a který odráží dlouhodobý seznam subjektů amerického ministerstva obchodu. Ve svém zákoně o národní bezpečnosti Hongkongu z roku 2020 Peking rovněž přidal sankce na ty, kdo narušují svrchovanost Číny nad Hongkongem, a dokonce prosadil extrateritoriální dosah – což čínští představitelé v minulosti obzvláště tvrdě kritizovali – hrozící sankcemi proti jednotlivcům a společnostem za činnosti prováděné mimo Čínu.
Asi nejrozsáhlejší reakcí Pekingu byl zákon proti zahraničním sankcím, který byl přijat v červnu 2021. Tento zákon umožňuje čínské vládě uplatňovat protiopatření vůči společnostem a jednotlivcům za širokou škálu nejasně definovaných činností. Článek 15 zmocňuje čínské úředníky k uvalení sankcí na všechny zahraniční osoby nebo společnosti, které „provádějí, napomáhají nebo podporují akce“, které „lze považovat za ohrožující svrchovanost, bezpečnost nebo rozvojové zájmy Číny“. Zákon, podle kterého je provádění zahraničních (obvykle západních) sankcí na čínské půdě trestným činem, si rovněž vypůjčuje z kanadských a unijních zákonů o blokování.
Tato čínská právní architektura je stále poměrně nová a Peking ji zavádí opatrně, aby agresivní prosazování neodradilo západní podniky a kapitálové toky do Číny. Ekonomický arzenál Pekingu je však nyní kompletní a může se pochlubit plným počtem jednostranných sankcí a kontrol, o nichž stále tvrdí, že jsou nezákonné.
Příliš velká na sankce?
To je kontext pro čerstvá poučení, která si Peking odnesl od února 2022. Když moskevské tanky vjely na Ukrajinu, Spojené království, Spojené státy a EU se předháněly ve vymýšlení represivní reakce. Během ukrajinské krize v letech 2014-15 Západ po mnoho měsíců pečlivě vytvářel sankce, aby zvýšil Rusku náklady, změnil chování Moskvy a získal páku pro vyjednávání. Když se v roce 2022 ukázalo, že ruský prezident Vladimir Putin usiluje nejen o další území na Ukrajině, ale o úplné ovládnutí země, rozsah sankční reakce se změnil na okamžitou totální ekonomickou válku. Během několika dní po invazi spojenecké vlády oznámily zmrazení aktiv všech ruských devizových rezerv v Austrálii, Kanadě, Japonsku, Spojeném království, Spojených státech a EU, uvalily sankce na největší ruské finanční instituce a přerušily jim přístup k SWIFT, zabezpečené komunikační platformě spojující banky po celém světě.
Od druhé světové války nebyla žádná ekonomika podobné velikosti Ruska podrobena podobným opatřením. Na začátku invaze v roce 2022 mělo Rusko podle HDP desátou největší ekonomiku na světě. Jeho denní produkce ropy se blížila 11 milionům barelů denně, což bylo téměř třikrát více než produkce ropy Íránské islámské republiky na jejím vrcholu v roce 2005. Rusko bylo největším vývozcem zemního plynu na světě a předním dodavatelem klíčových světových komodit od hnojiv a obilí po titan.
Z geopolitického hlediska je Rusko, stejně jako Čína, státem s jadernými zbraněmi a stálým členem Rady bezpečnosti OSN. Stejně jako Čína je i Rusko členem celé řady globálních institucí. Je pravda, že čínská ekonomika je stále desetkrát větší než ruská a čínská stopa v globální ekonomice – z hlediska obchodu, investic a kapitálových toků – převyšuje ruskou, zejména pokud jde o její vazby na Spojené státy. Pokud však čínští činitelé kdysi věřili, že ekonomika prvního řádu je příliš velká na to, aby ji bylo možné sankcionovat, byl uplynulý rok hodně znepokojivý.
Prudkost reakce Západu na ruskou agresi Peking překvapila
Peking už nemůže jednoduše předpokládat, že Západ nikdy nebude riskovat ekonomické otřesy například kvůli čínské invazi na TCHAJ-WAN. Byl právě svědkem toho, jak Spojené státy a jejich evropští spojenci podstupují značná národní a globální rizika kvůli Ukrajině, exponenciálně menší a méně globální ekonomice, než je ekonomika Tchaj-wanu, sedmá největší v průmyslové Asii a klíčový článek v globálních dodavatelských řetězcích. A Washington má s Tchaj-wanem větší historické, právní a emocionální vazby než s Ukrajinou. Čína již nemůže předpokládat, že Západ bude uvalovat velké sankce pouze na okrajové země a okrajové sankce pouze na velké země.
Peking také překvapila prudkost reakce Západu na ruskou agresi. Po invazi na Donbas v roce 2014 Putin a čínský prezident Si Ťin-pching odešli s poučením, že Západ – a zejména spojenci USA, kteří se vyhýbají riziku a kterých je v Asii i Evropě mnoho – nepodpoří nákladné sankce ve prospěch třetí strany. Tentokrát tato lekce neplatí. Když moskevské tanky vyrazily směrem ke Kyjevu, rukavičky šly dolů. Žebříček eskalace, který v sankční kampani proti Íránu trval 18 měsíců, se zhroutil během víkendu. Sankce se dotkly dokonce i ruského vývozu ropy a plynu, který byl v roce 2014 považován za příliš důležitý na to, aby se ho dotkly. Západ postupoval rychleji, než si mnozí mysleli, že je možné, aby se od ruské ropy odpoutal, a skupina G-7 nedávno zavedla systém cenových stropů, jehož cílem je stlačit cenu, kterou Rusko dostává za svou ropu a ropné produkty jinde ve světě, a zároveň zajistit, aby byly energetické trhy stále dobře zásobovány.
Tyto kroky vyžadovaly oběti. A Západ nesl skutečné náklady v podobě inflace, vyšších účtů za energie a nedostatku plynu. S pomocí mírné zimy se však koalice zatím udržela. Poučení pro politiky v Pekingu je jednoznačné: závažné ohrožení mezinárodního pořádku může vyvolat skutečně velmi bolestivou ekonomickou reakci, i když s sebou nese náklady pro země, které sankce uvalily.
Pevnost Čína
Země přijímají strategická rozhodnutí, včetně rozhodnutí o válce, protože vedoucí představitelé zvažují náklady a přínosy a poté usoudí, že agrese stojí za riziko. Čína se proto nevyhne použití síly proti Tchaj-wanu jen proto, že se obává sankcí. Bude se však snažit vstřebat poučení ze zkušeností Ruska s Ukrajinou, jak odstranit zranitelná místa, zajistit odolnost a vytvořit více možností.
Od Putinových těžkých zkušeností se sankcemi v letech 2014-2015 se Moskva chlubí řadou manévrů, které mají její ekonomiku „ochránit před sankcemi“; hrdě si přezdívá „Pevnost Rusko“. Moskva vytvořila své devizové rezervy ve výši 631 miliard dolarů a z velké části přesunula své rezervy mimo americký dolar. Do roku 2021 Rusko snížilo své dolarové zásoby na 16 % celkových měnových zásob, přičemž ruská centrální banka nakoupila zlato v hodnotě 90 miliard dolarů a rozšířila své zásoby renminbi a dalších nedolarových aktiv. Rusko zavedlo vlastní národní systém kreditních karet Mir a alternativu k belgickému systému mezibankovní komunikace SWIFT.
Pokud se však Rusko stalo „odolným vůči sankcím“, neznamená to, že je „bezpečné před sankcemi“. Mnoho ruských dolarových rezerv bylo z nutnosti přesunuto do vysoce likvidních měn Kanady, Japonska, Spojeného království a Evropy. Když tyto jurisdikce postupovaly v souladu se Spojenými státy a zmrazily ruské rezervy, téměř polovina ruských zahraničních aktiv – přibližně 300 miliard dolarů – přestala být dostupná. Rusku byla dokonce zmražena část jeho zlatých zásob, protože je skladovalo v jurisdikcích, které se k sankcím připojily.
Jako ještě méně úspěšná se ukázala další obranná opatření Ruska. Po sedmi letech práce si síť kreditních karet Mir zajistila několik středně velkých bankovních partnerů v Asii. Když však americké ministerstvo financí v září 2022 oznámilo, že na banky spolupracující s Mirem bude pohlíženo jako na subjekty obcházející západní sankce, tyto banky v Kazachstánu, Tádžikistánu, Turecku, Uzbekistánu a Vietnamu přerušily vazby s ruským karetním systémem. Ještě hůře dopadlo Rusko se svým Systémem pro přenos finančních zpráv, údajnou alternativou k systému SWIFT. Není překvapením, že po ruském systému, který měl omezený dosah a byl těžkopádnější a méně bezpečný než SWIFT, nebyla široká poptávka.
Peking naráží na ekonomickou a geopolitickou realitu, která mu nedovolí
rozvrátit globální finanční systém
V dnešním propojeném světě je skutečná ochrana před sankcemi nemožná. Čína byla v tomto ohledu úspěšnější než Rusko, ale narazila také na studenou realitu. Například čínská Státní správa deviz tvrdí, že Čína snížila podíl svých devizových rezerv držených v amerických dolarech ze 79 % v roce 1995 na 59 % v roce 2016. (V tomto roce Čína přestala poskytovat tyto informace.) Avšak rostoucí úloha čínských státních bank při nákupech deviz – nákupech, které nejsou vykazovány – znamená, že skutečná držba amerických dolarů v Číně není známa a nemusela se snížit o vykazovanou částku. A alternativy Číny jsou omezené. Na rozdíl od Ruska nemůže přesunout žádné ze svých devizových rezerv do renminbi – na ochranu proti riziku a řízení měnové politiky musí být rezervy drženy v jiné než vlastní měně. A ekonomiky, které mají takovou hloubku, aby mohly absorbovat významnou část čínských devizových rezerv, jsou všechny součástí koalice, která se postavila proti porušování mezinárodního práva ze strany Ruska. Není jasné, kam až může Čína zajít.
Čína rovněž zavedla vlastní platební systém v renminbi, systém přeshraničních mezibankovních plateb, a ve své centrální bance vytvořila mechanismy pro zúčtování dvoustranných obchodů se zeměmi, jako je Rusko, a vyhnula se tak používání dolaru a eura. Na konci března 2022 zahrnoval CIPS 1.304 zúčastněných institucí, což je významný počet, ale asi desetina zúčastněných institucí systému SWIFT. Ochranné kroky Číny dosáhly většího pokroku než kroky Ruska – váha Číny jako největšího obchodního partnera pro většinu světa jí dává značný vliv při dvoustranných jednáních. Pro Čínu však bude obtížné, možná dokonce nemožné, přesvědčit vyspělé světové ekonomiky, aby svěřily globální finanční toky platformě řízené Čínou.
Čína má tedy větší páky než kterýkoli jiný stát, aby vyvinula obcházení západních platforem, protokolů a institucí a alternativy k nim, a pracuje na tom přesčas i po roce 2022. Peking však naráží na ekonomickou a geopolitickou realitu, která mu nedovolí rozvrátit globální finanční systém nebo zařídit, aby renminbi nahradil dolar a euro jako dominantní mezinárodní měnu.
Chybějící pekingská koalice
Pravděpodobně nejdůležitějším poučením ze současného konfliktu je zásadní význam koalic. Washington má obrovský vliv, když využívá americké technologie, finanční trhy a dolar. Sankce proti Rusku by však měly jen zlomek účinku (a Rusko by mělo k dispozici četné možnosti jejich obcházení), kdyby se nejednalo o společné úsilí s Austrálií, Kanadou, Japonskem, Jižní Koreou, Tchaj-wanem, Spojeným královstvím a EU.
Čína může mít děsivý vliv na své jednotlivé obchodní partnery, ale nemá odpovídající koalici, kterou by mohla mobilizovat. To je přítěží pro útok i obranu. Omezení čínských útočných ekonomických zbraní se projevila již v minulých letech. Když se Peking zaměřil na Austrálii a Litvu s tvrdými opatřeními, obě země jim odolaly díky ekonomické a politické podpoře řady přátel a partnerů. A Čína je i nadále zranitelná vůči rozsáhlým a koordinovaným sankcím ze strany vyspělých ekonomik světa. Práh pro takový ekonomický útok by byl nepochybně poměrně vysoký, ale dalším druhem odstrašení je skutečnost, že Peking nemůže přesně vědět, jak vysoký.
Pro Peking je to lekce méně o ekonomice a více o diplomacii a vztazích. Čína po třech letech blokády znovu otevírá svou ekonomiku a snaží se obnovit vztahy, hostit zahraniční představitele z Asie a Evropy, uzavírat obchodní dohody a komplikovat případné americké snahy o vytvoření protičínské koalice. Pro Washington z toho vyplývá totéž – v případné konfrontaci s Čínou bude nejcennější zbraní v americkém ekonomickém arzenálu síla jeho mezinárodních partnerství.
Evan A. Feigenbaum je viceprezidentem v Carnegieho nadaci pro mezinárodní mír. V letech 2006-2007 a 2007-2009 působil jako náměstek ministra zahraničí USA.
Adam Szubin působí na Škole pokročilých mezinárodních studií Univerzity Johna Hopkinse. V letech 2015 až 2017 působil jako zastupující náměstek ministra financí a v letech 2006 až 2015 jako ředitel Úřadu pro kontrolu zahraničních aktiv amerického ministerstva financí.
[wc_spacing size=”10px”] Úvodní foto: Во время российско-китайских переговоров в узком составе by The Presidential Press and Information Office, zdroj: Foreign Affairs, autoři: Evan A. Feigenbaum, Adam Szubin, překlad: Robert Nerpas [wc_spacing size=”40px”]
Nezávislý internetový magazín se zaměřením na geopolitiku, kulturu, sociální oblasti a technologie. Jsme ve virtuálním éteru od září 2015. Spolupracujeme s nezávislými korespondenty z území Evropy, Asie a Severní Ameriky. Zajímá nás vše nové.