Samotné výdaje na obranu nemohou napravit přílišnou závislost NATO na USA

Až se letos v létě sejdou vedoucí představitelé NATO na summitu ve Washingtonu, měly by být 75. narozeniny aliance důvodem k oslavě. NATO je silnější než kdykoli předtím a v uplynulém roce přijalo dva nové členy, Finsko a Švédsko. Po desetiletích odklonu našla aliance nový smysl v odrazování od ruské agrese, což je její původní smysl existence. Evropské země konečně zvyšují své výdaje na obranu. Tyto trendy společně vykreslují zářnou budoucnost NATO, jemuž ale také hrozí nebezpečí.

Snaha odrazit ruskou invazi na Ukrajinu se zadrhává a revizionistický Putin ohrožuje své evropské sousedy. To však není zásadní problém NATO. NATO ví, jak Rusko odradit. Hlavní problém, který ztěžuje řešení ostatních, spočívá v přílišné závislosti NATO na Spojených státech.

Po desetiletí stály v centru NATO Spojené státy, vedly, řídily a občas i mikromanipulovaly evropskou obranu. Nejvyšším spojeneckým velitelem NATO je vždy Američan a nejvyšší bezpečnostní zárukou NATO je americký jaderný odstrašující prostředek. Když Evropa bojuje, spoléhá se na americká letadla a americkou vojenskou dopravu a zpravodajství. Pokud by byla některá země NATO napadena, převezmou americké síly vedení boje. V počátcích NATO, kdy se Evropa obnovovala po druhé světové válce, hrály Spojené státy tuto roli z nutnosti. Washington si však zvykl rozhodovat a evropští představitelé se do značné míry smířili s druhořadou rolí. Závislost Evropy na Spojených státech se stala rysem, nikoliv chybou operací NATO.

Nyní, s nástupem Číny a počínající generační obměnou ve vedení Washingtonu, však Spojené státy pravděpodobně neposkytnou takovou podporu, jakou Evropa potřebuje. Bez ohledu na to, kdo bude sedět v Bílém domě, je téměř jisté, že angažovanost USA v NATO v příštích letech oslabí.

Na obou stranách Atlantiku se objevuje konsensus, že Evropané musí převzít odpovědnost za svou vlastní bezpečnost – postoj, který se v Evropě upevnil poté, co bývalý americký prezident Donald Trump v únoru prohlásil, že Washington by neměl přicházet na obranu spojenců NATO, kteří „neplatí“. Mnozí američtí a evropští představitelé však mylně dospěli k závěru, že k nahrazení příspěvku Spojených států stačí vydávat na bezpečnost mnohem více. Ve skutečnosti, i kdyby všichni evropští členové NATO splnili alianční cíl přispívat na obranu dvěma procenty HDP, jejich úsilí by vojenskou závislost Evropy na Washingtonu výrazně nesnížilo.

Evropa nemá jen problém s výdaji, ale i s kolektivními opatřeními. Evropské země považují obrannou politiku za národní odpovědnost. Protože většina jednotlivých zemí čelí jen malému počtu přímých bezpečnostních hrozeb, jejich vlády zcela racionálně investují do obrany málo. Evropa jako celek však potřebuje ochranu před vážnou hrozbou revanšistického Ruska a musí řešit bezpečnostní rizika, která vyplývají z nestabilní periferie sahající od Sahelu až po jižní Kavkaz.

Vzhledem k tomu, jak hluboce jsou Spojené státy prostřednictvím NATO zapojeny do evropského obranného systému, nemůže žádné rychlé řešení zajistit bezpečnost Evropy, pokud by se Spojené státy stáhly. Evropa však stále může svou obranu posílit. Evropské země budou muset integrovat své úsilí, což bude obtížný a pomalý proces, který bude vyžadovat větší koordinaci jak v rámci Evropské unie, tak mezi EU a NATO. Političtí představitelé by měli využít nadcházejícího summitu NATO k představení nové strategie, která zajistí, aby Evropa měla nejen vybavení a personál, ale také organizační kapacity, které potřebuje k tomu, aby se postavila a bojovala, když bude čelit hrozbě, ať už s podporou Spojených států, nebo bez ní. To zdaleka neznamená podkopání NATO, ale naopak příležitost k posílení aliance a zvýšení bezpečnosti evropských zemí – pokud Spojené státy poskytnou Evropě čas potřebný k transformaci.

Žádné další garance

Spojené státy dlouho stály v cestě tomu, aby si Evropa nárokovala větší bezpečnostní roli. Konec studené války přinesl příležitost přehodnotit směřování NATO i přetvořit Evropu a v nově vzniklé EU se objevily ambiciózní plány na evropskou obranu. V roce 1998 dosáhly Francie a Velká Británie v deklaraci ze Saint-Malo, která zahrnovala dohodu o tom, že EU vybuduje armádu o síle 60 000 vojáků, zdánlivě historického průlomu. Washington se však proti tomuto plánu ohradil. Několik dní po vyhlášení deklarace ministryně zahraničí Madeleine Albrightová nastínila nový postoj USA, známý jako „tři D“: jakákoli obranná politika EU by neměla oddělovat evropskou obranu od struktury NATO, duplikovat schopnosti NATO nebo diskriminovat nečleny NATO, kteří nejsou členy EU. Spojené státy daly jasně najevo, že si zachovají svou ústřední roli v evropské bezpečnosti a že jejich rozhodnutí vyřadit EU z obranného systému by v následujících desetiletích zbrzdilo evropskou obrannou integraci.

Odpor proti změně této dynamiky v NATO stále převládá ve Washingtonu, v centrále NATO v Bruselu i v mnoha evropských hlavních městech. Současná dohoda ostatně Evropě i Spojeným státům po desetiletí dobře sloužila. Tím, že NATO spojilo evropské země do aliance a zaručilo jejich ochranu, odstranilo bezpečnostní problémy, které kdysi trápily kontinent, a připravilo půdu pro hospodářskou a politickou integraci Evropy – což je skutečně mimořádný úspěch.

Výměnou za to, že Spojené státy poskytují Evropě bezpečnost, podporují evropské metropole do značné míry americké cíle v jiných částech světa. Americká armáda se mohla spolehnout na vytvořené evropské koalice během válek v Afghánistánu a dokonce i v Iráku, stejně jako v nedávném společném americko-evropském úsilí o zabezpečení Rudého moře. Evropské vlády poslušně nakupují americké zbraně a jsou zvyklé na ústupky v ožehavých politických otázkách, jako je kontrola vývozu technologií do Číny. Díky tomu, že NATO zmírňuje potřebu velkých investic do obrany, se evropské země těší také z větších investic do sociálních programů.

Pokud v listopadu zvítězí Trump, bude NATO ve vážném ohrožení

Politici, kteří pracují v NATO nebo s ním spolupracují, mají pochopitelně hluboké sympatie k alianci v její současné podobě a neradi mění status quo. Chtějí věřit, že závazek USA vůči NATO se nezmění. Mnozí v Evropě doufají, že splněním Trumpových výkupních požadavků – vydáváním dvou procent HDP na obranu a nákupem amerických zbraní – si mohou koupit i trvalou podporu Washingtonu. Mohlo by se ukázat, že mají pravdu, ale držet se tohoto přístupu je stále nebezpečnější hazard.

Pokud Trump v listopadu vyhraje prezidentské volby, bude NATO ve vážném ohrožení. Trump považuje NATO spíše za ochranářskou organizaci než za instituci, která je pro Spojené státy přínosem. A na rozdíl od jeho první administrativy budou v jeho druhé administrativě pravděpodobně působit vysoce postavení úředníci, kteří prezidentovu skepsi sdílejí. V Trumpovi nakloněných think-tancích, jako je Centrum pro obnovu Ameriky a Heritage Foundation, již kolují plány, které nastiňují výrazný ústup USA z NATO, včetně zmenšení počtu zaměstnanců NATO a stažení amerických sil z Evropy.

Bez ohledu na výsledek amerických voleb však Trump již narušil tradiční bipartitní konsensus ve prospěch NATO. Obavy z aliance jsou nyní velmi rozšířené. Jamie Dimon, generální ředitel banky Goldman Sachs, na letošním summitu v Davosu poznamenal, že Trump „měl ohledně NATO tak trochu pravdu“. A republikánští politici se rozcházejí v názoru na povinnost Spojených států přispívat na obranu Evropy. Vůdce senátní menšiny Mitch McConnell, který podporuje tradičnější bezpečnostní roli USA, se snaží získat mladší republikánské senátory, jako jsou Josh Hawley a J. D. Vance, pro poskytnutí další vojenské pomoci Ukrajině.

Trumpovy útoky na NATO jsou také odrazem hlubší americké nespokojenosti s evropskou vojenskou závislostí, která odráží odeznívající náklonnost k evropské bezpečnosti z dob studené války. Když Američané cestují do Evropy, vidí vyspělou infrastrukturu a občany, kteří se těší vysoké životní úrovni a robustní sociální síti, a nedokážou pochopit, proč jsou jejich daně a vojáci potřeba k obraně bohatého kontinentu, jehož celkový počet obyvatel daleko převyšuje počet obyvatel Spojených států. Obraz aliance rovněž poškodily nízké výdaje na obranu spojenců NATO, které jsou znevažovány oběma stranami. A i když evropské armády bojují po boku americké armády, jejich relativně malé příspěvky si vysloužily jen málo chvály. Američtí vojáci žertovali, že zkratka pro operace NATO ISAF v Afghánistánu znamená „viděl jsem Američany bojovat“.

Spojené státy již nemohou zaručit, že jejich armáda bude schopna přijít na obranu Evropy

Většina politiků ve Washingtonu dnes buduje svou kariéru ve světě po 11. září, kdy se konflikt v Evropě zdá být méně důležitý. Protože evropští spojenci přinesli vojensky jen málo, jejich zapojení do řešení otázek, jako je bezpečnost na Blízkém východě, se změnilo ve cvičení, kterému se blahosklonně říká „řízení aliance“. I prezidenta Baracka Obamu Evropané obecně vnímali jako člověka, který se o evropské záležitosti nezajímá. Dokonce i prezident Biden, jehož působení v senátním výboru pro zahraniční vztahy začalo v době studené války a který si zachovává hluboký vztah k NATO, měl během prvního roku ve funkci tendenci považovat Evropu za vedlejší. Jeho administrativa sotva koordinovala s Evropou stahování USA z Afghánistánu a podepsala dohodu o ponorkách AUKUS s Austrálií a Velkou Británií, aniž by zvážila důsledky pro vztahy USA s Francií, která se cítila zaskočena, když dohoda nahradila její vlastní dohodu o ponorkách s Austrálií. Válka na Ukrajině přitáhla pozornost USA zpět do Evropy, ale tato pozornost již začíná slábnout.

Nejdůležitější je, že Spojené státy již nemohou zaručit, že jejich armáda bude schopna přijít na obranu Evropy. Plánovači Pentagonu se laserově zaměřují na potenciální konflikt s Čínou, a pokud by taková válka vypukla, Spojené státy by nepochybně přesunuly klíčové kapacity, jako jsou systémy protivzdušné obrany a letadla určená k přepravě a doplňování paliva, do Indopacifiku. Závislost Evropy na přetíženém americkém obranném průmyslu by byla velkou slabinou, protože americká výroba by upřednostňovala zásobování municí a náhradním vybavením pro americké síly v aktivním boji. Pokud by se Spojené státy zapojily do válečných akcí s Čínou, revizionistické Rusko by se rovněž mohlo chopit příležitosti a napadnout východní křídlo NATO. Evropské země by se mohly ocitnout v situaci, v jaké se nyní nachází Ukrajina, a jejich válečné úsilí by mohlo být oslabeno nedostatkem amerických dodávek. To, že NATO již nyní horečně neplánuje tento scénář a evropské země v rámci EU nezvyšují výrobu a nepřipravují se na doplnění systémů, které by mohly být vyslány do Indopacifiku, ukazuje, že oba subjekty popírají, kde se na seznamu priorit Washingtonu nacházejí.

Čas na integraci

EU a Spojené království mají dohromady zhruba dvoumilionovou armádu. Jsou to však Potěmkinovy síly: jejich připravenost a schopnosti se v jednotlivých zemích liší, ale obecně jsou nízké, a jednotlivé národní armády se nemohou spojit v jednotnou bojovou sílu bez vedení a materiální podpory Spojených států. Má-li Evropa skutečně převzít odpovědnost za svou bezpečnost, musí integrovat své obranné úsilí.

O tento úkol se musí NATO a EU podělit. NATO by nadále působilo jako evropské bojové velitelství, které by mělo na starosti vojenské plánování a vedení války, a zároveň by poskytovalo politicko-vojenské fórum pro koordinaci Evropy se Spojenými státy, Kanadou a Tureckem. Plánovači NATO by měli vypracovat plán, který by ukázal, jak mohou evropské síly získat schopnosti, které budou potřebovat, aby snížily svou závislost na Spojených státech.

EU by měla působit jako investiční a obstaravatelská složka NATO a využívat své schopnosti mobilizovat zdroje jménem Evropy. Tam, kde NATO stanoví normy a cíle pro zadávání veřejných zakázek, by EU poskytovala zdroje. EU by měla vytvořit vlastní obranný rozpočet, který by byl financován určitou kombinací společných půjček EU, příspěvků členských států nebo zvýšením zdrojů příjmů prostřednictvím cel, celoevropského zdanění nebo jiných prostředků. Členské státy by byly stále odpovědné za rozvoj svých vlastních vojenských sil, ale EU by mohla převzít iniciativu při pořizování nákladných letadlových flotil nebo budování společných zásob munice. EU může také integrovat úsilí národních státních aparátů o posílení vznikající evropské obranné průmyslové základny. Neduplikovala by tím funkce NATO, protože NATO nikdy tímto způsobem evropské členy nesdružovalo.

Integrovanější evropská obrana je mezi Evropany převážně populární

Euroskeptičtí obranní analytici často odmítají návrhy na integraci evropské obrany jako pošetilé snahy o vytvoření evropské armády. Toto hodnocení však nesprávně chápe, jak by evropská integrace fungovala. V první fázi by se řešily hmatatelné problémy a nedostatky, například doplnění chybějící munice, což si vyžaduje značné, ale jednoduché investice. Teprve později by se začaly řešit složitější otázky obranné integrace, které s sebou nesou strukturální reformy – například zda Evropa potřebuje vlastní jaderný odstrašující prostředek, a pokud by odpověď zněla ano, kdo by jej kontroloval.

Někteří analytici se obávají, že rozšíření bezpečnostní role EU by vyvolalo populistickou reakci. Průzkumy však neustále ukazují, že integrovanější evropská obrana je mezi Evropany v drtivé většině populární. Nedávný celoevropský průzkum německého výzkumného institutu Bertelsmann Stiftung ukázal, že 87 % Evropanů podporuje společnou obrannou politiku EU. Vědci zjistili, že tato silná podpora je v průběhu času pozoruhodně stabilní, a není důvod se domnívat, že by se postoje lidí změnily, až se dozvědí podrobnosti o plánech evropské obranné integrace. Jiná studie, kterou v pěti evropských zemích provedli vědci z Amsterdamské univerzity, zjistila, že občané EU dávají přednost velkým myšlenkám v oblasti evropské obrany včetně těch, které přenášejí odpovědnost za vojenské výdaje a dokonce i za nasazení vojáků z národních vlád na EU, před méně ambiciózními projekty.

Evropští politici tak mají obecně příznivé podmínky pro prosazování transformačních politik. Někteří z nich si tuto příležitost uvědomují: před červnovými volbami do Evropského parlamentu vyzvali představitelé středopravicové Evropské lidové strany, největší strany v Evropském parlamentu, k níž patří i předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyen, k vytvoření účelového rozpočtu EU na obranu ve výši 0,5 % celkového HDP bloku, který by doplnil národní výdaje na obranu.

Největší problém představují státní aparáty evropských zemí, nikoli jejich občané. V současné době je v NATO 30 evropských ministerstev obrany, z nichž každé přináší své vlastní byrokratické a průmyslové zájmy. Tato ministerstva přispívají k šokující neefektivitě evropské obrany tím, že při nákupu zbraní uplatňují idiosynkratické požadavky, které často zvýhodňují národní obranné společnosti. V praxi nedává smysl, aby každá země měla své vlastní procesy. Většina evropských obranných sil by reálně byla využita pouze tehdy, kdyby členové NATO jednali společně. Přesto evropské země disponují nesourodým vybavením, které jejich armádám ztěžuje společné nasazení a boj. Například po ruské invazi Česká republika i Slovensko nakoupily obrněná vozidla ze Švédska, aby nahradily staré sovětské systémy, které poslaly na Ukrajinu. Nakonec však svá vozidla vybavily zbraněmi jiné ráže. Nové systémy tak nejsou plně zaměnitelné – problém, kterému se dalo snadno předejít, kdyby se obě země rozhodly své nákupy koordinovat.

Hodiny tikají

EU již dříve dokázala integrovat zakořeněná a chráněná státní odvětví; úspěchy, jako je společná zemědělská politika, jsou toho důkazem. Dnes již probíhá práce na obranném sektoru. Von der Leyen, která se letos uchází o druhé pětileté funkční období předsedkyně Evropské komise, navrhla vytvoření nové funkce komisaře EU pro obranu, která by řídila rozšiřující se portfolio obranných iniciativ EU a zastupovala EU jak vůči členským státům, tak vůči třetím stranám. EU má také novou obrannou průmyslovou strategii, která podporuje členské státy v nákupu stejných obranných systémů, aby se vyřešil problém interoperability, ale aby její úsilí bylo úspěšné, potřebuje peníze. Estonsko navrhlo program na vytvoření fondu ve výši 100 miliard eur na vojenskou pomoc Ukrajině a investice EU do obrany, který by sloužil jako výchozí bod nejen pro další evropskou podporu Kyjeva, ale také pro rozšíření vlastních obranných aktivit EU.

Řádné zdroje by EU umožnily pořizovat a skladovat munici a nakupovat nové letouny – to vše bez nutnosti formálně měnit Lisabonskou smlouvu, která v podstatě slouží jako ústava Unie. Evropské země NATO, které nejsou členy EU, jako například Norsko a Spojené království, by se rovněž mohly zapojit do úsilí EU. Norsko, které přispívá do rozpočtu EU, je již v některých ohledech považováno za faktického člena. Spojené království je důležitou součástí evropské obranné průmyslové základny a jeho vojenské síly mají zásadní význam pro evropskou bezpečnost. Labouristická strana, která je favoritem příštích britských voleb, naznačila svůj záměr posílit obranné vazby s EU. Spolupráce v oblasti obranného průmyslu by také mohla pomoci přimět Turecko, aby přestalo blokovat zapojení EU a NATO kvůli svému dlouhodobému sporu s Kyprem (členem EU), který po léta bránil i základní koordinaci mezi oběma institucemi.

Integrace neznamená nahrazení národních obranných sil jednotnou evropskou armádou. Například Francie a Polsko si ponechají své vlastní armády, ale tyto armády by měly být schopny bezproblémově spolupracovat a využívat síly a vybavení financované EU.

Evropa však nemusí mít na postupnou integraci čas. Náhlé stažení amerických sil z NATO by mohlo Evropu přimět k dramatickým krokům, ale také by mohlo kontinent vojensky vystavit nebezpečí, pokud by k němu došlo dříve, než si vybuduje schopnost zajistit svou bezpečnost. Šok by mohl kontinent uvrhnout do chaosu. Přinutil by Evropu okamžitě čelit nejobtížnějším aspektům integrace. Například v otázce jaderného odstrašení by některé evropské státy mohly spěchat s budováním vlastních zásob nebo uzavírat dvoustranné dohody s Ruskem, což by způsobilo hluboký rozkol v EU a umožnilo by další šíření jaderných zbraní.

Nejlepší možností je, aby vedoucí představitelé NATO prosazovali větší roli Evropy, až se aliance sejde letos v létě ve Washingtonu. Spojené státy by měly využít svého vlivu a zasadit se o evropskou integraci a měly by podpořit takové obranné úsilí EU, kterému Washington v minulosti bránil. Silnější a méně závislá Evropa by se setkala se Spojenými státy jako skutečný partner, což by Washingtonu poskytlo nový důvod, proč se zavázat ke spolupráci. NATO bude koneckonců cennější jako aliance dvou vojenských mocností než jako tým vedený pouze jednou z nich.

Max Bergmann je ředitelem programu Evropa, Rusko a Eurasie a Stuartova centra euroatlantických a severoevropských studií v Centru pro strategická a mezinárodní studia.

Úvodní foto: Setkání s jednotkami NATO a klíčovými představiteli estonských obranných a spojeneckých sil, Arno Mikkor, zdroj: Foreign Affairs, autor: Max Bergmann, překlad: Robert Nerpas